已结未了执行案件规范管理的分析与思考

 

 

上海铁路运输法院课题组

 

已结未了执行案件是在执行过程中,因部分被执行人下落不明或没有履行义务能力,或被执行人发生各种现实困难,缺乏一次性履行能力,而以中止执行、终结本次执行程序(简称:本终)和执行和解方式报结的案件。虽然,这类案件在执行流程管理7.0系统中已作结案处理,但申请人因权益未得到兑现或完全兑现,往往以来信来电来访等形式反映诉求,处理不慎,则对法院乃至社会稳定产生不小的负面影响。本文通过对2008年至今年上半年期间执结案件的部分数据,综合当事人来信来电来访情况,作一个粗浅的分析,并以规范管理为视角,试图摸索出事先严格把关,事中跟踪的规范管理机制,以规范程序、落实责任、监督制约等措施,最大程度的处理好该类案件,以消除当事人的误解和对立情绪,切实维护当事人的合法权益。

一、已结未了案件的概况

表一:

结案方式

 

件数

占总数比例(%

申请标的额(万元)

初执到标的(万元)

到位率

%

和解

102

16.83

3528.9

1107.4

31.38

中止

90

14.85

1860.9

61.9

3.33

本终

44

7.26

2089.1

29.7

1.42

合计

236

38.94

7478.9

1199

16.03

 

1、总体情况

2008年至今年上半年,我院共执结各类初执案件共606件,执结标的额9994万余元,初执到位标的4676万余元,初执到位率46.8%。在初执案件执行过程中,一是公司法人被执行人因经营不善、资金周转困难,自然人被执行人因生活困难等原因,难以一次性履行义务,双方当事人达成分期履行义务,而以执行和解方式结案的有102件,占初执案件总数的16.83%;该类案件的申请标的额人民币3528.9万余元,初执到位标的人民币1107.4万余元,到位率31.38%。二是公司法人被执行人在判决生效(含缺席判决)前后,被吊销营业执照、公司经营场所人去屋空、公司法定代表人去向不明且无可供执行财产;外地籍的自然人被执行人去向不明、且无可供执行财产,而以中止方式结案的有90件,占初执案件总数的14.85%,该类案件的申请标的额人人民币1860.9万余元,初执到位标的人民币61.9万余元,到位率仅3.33%;以本次执行程序终结方式结案的有44件,占初执案件总数的7.26%,该类案件的申请标的额2089.1万余元,初执到位标的人民币29.7万余元,到位率仅为1.42%。该两类执结方式中的初执到位标的均是从银行仅存的余额中提取,故执行到位标的都较低。

2、后续清理情况

表二:

后续清理情况表

恢复执行

后续支付

放弃

参与分配

救助

总件数

总金额

件数

到位数

件数

到位数

件数

清理数  

件数

清理数   

件数

清理数     

5

188.8

68

1896.6

9

14.4

15

1871.6

13

87.4

110

4058.8

 

本院在各种专项清理执行积案活动过程中,对以上236件案结事未了的案件先后投入大量精力,以各种方式跟踪处理。至目前为止,在历次集中清理积案中,共清理了106件;有110件案件在后续处理中得到全案处理,占该类案件总数的46.61%,清理总额达到人民币4058.8万余元,占该类案件总标的额的64.63%。其中,以恢复执行方式执结的有5件,到位标的188.8万余元,占该类案件总数的2.12%;以敦促履行方式执结68件,到位标的1896.6万余元,占总数的28.81%;以做好申请人思想工作,使申请人自愿对贫困被执行人放弃部分执行款的有9件,放弃数额为人民币14.4万余元,占总数的3.81%;以参与分配方式清理的有15件,清理案值为人民币1871.6万余元,占总数的6.36%;以救助方式解决申请人特殊困难的有13件,清理案值为人民币87.4万余元,占总数的5.5%

二、存在的问题

在案件初执过程中,因受被执行人缺乏一次性履行能力,或被执行人无可供执行财产且去向不明等客观条件的制约和影响,有部分案件会以执行和解、中止执行、本次执行程序终结的方式结案。该类案件虽然在流程管理信息系统已做结案处理,但是申请执行人的胜诉权益未全部兑现,甚至完全未兑现,他们非常关注该案件的后续进展,经常以来电来信来访等方式了解进度,表达诉求,故后续工作具有长期性、易变性等特点,并存在以下两个方面的突出问题:

(一)后续处理时间长,易引发当事人不满。一是该类案件在作结案处理后,承办人工作重点和精力投向发生变化,将主要精力集中在新受理的在执案件,无暇顾及该类案件的后续处理。二是对当事人来电来访来信,敷衍应对。如和解结案的案件申请人对被执行人违反和解协议的投诉,承办人习惯于用电话方式敦促,无心继续调查、敦促,以至申请人重复来电来信来访;又如对中止、本次执行程序终结案件的申请人查询被执行人的动态要求,承办人更是强调申请人提供线索义务,对申请人提供的初步线索不按照规定的时间核实和告知,以致申请人对承办人的对立情绪逐渐加深。三是庭领导难以发觉。尽管有关信访接待管理制度已经建立,但是承办人不主动报告、不登记,庭领导一时难以发现,待当事人直接写信或向庭领导反映,此时,当事人的情绪已经非常对立。

表三:

恢复执行

后续支付

参与分配

救助

 

件数

最长  时间

最短  时间

 

件数

最长时间

最短时间

 

件数

最长时间

最短时间

 

件数

最长时间

最短  时间

18个月

12个月

18个月

12个月

18个月

12个月

18个月

12个月

5

3

2

68

18

40

15

10

5

13

8

5

说明:后续支付栏目中,有20件是在六个月内支付的。

表三说明,在18个月左右得到有效处理的案件有44件之多,时间跨度比较长,其中既有案件复杂程度的原因,也有承办人缺乏效率观念,处理不及时的原因。

(二)脱离规范性管理,难以监督到位。该类案件在初执程序中已经作结案处理,因而在流程管理系统中已不再显示,脱离了院庭领导监督的视野,故存在承办人简单操作,处理方法随意等问题。一是后续工作简单操作。对已结未了案件申请人的反映,存在两种情形,要么就不核实,不调查,敷衍塞责;要么乱作为,不按规范办事。未经恢复执行程序,随意采用提取、扣划等措施,易引发当事人的投诉。二是缺乏有效组织,监督制约难以到位。在原案执行过程中,有部分案件暂时以中止、本终方式结案的疑难复杂案件需要通过执行合议组、执行庭疑难案件研讨机制解决。因承办人片面认为启动研讨机制繁琐复杂,而自行其事。不经过慎重思考,不深入研究,且不及时汇报,即简单处置,极易损害其他人的合法权益,以致执行合议组和执行庭监督制约机制形同虚设。三是法律文书归档不规范。在后续工作中形成大量的调查材料和法律文书,如相关单位出具的证明材料、执行裁定书、协助执行通知书、传票、协助查询银行存款通知书存根及回执等,均由承办人自行保管。当该类案件未经过恢复执行程序而全部执结后,有的只在原案备考表中注明已经全部执结,其他材料随意丢弃;有的将其中结论性的材料张贴在原案备考表前,其他材料随意摆放。这两种处理方法均无法反映案件后续处理工作的过程、处理措施是否适当适法、是否损害其他人的合法权益,一旦发生当事人投诉,则无法找到材料予以说明。

表四:

 

原执结 方式

 

原执结  件数

承办人自行处理

纳入监督处理程序

 

其他集中清理      积案件数

处理件数

        来信来访

庭领导监督

集中研讨      处理

和解

102

69

11

6

6

25

中止

90

25

7

5

5

65

本终

44

23

9

9

9

16

合计

236

117

27

20

20

106

说明:来信来访件数系承办人自行处理中产生;集中研讨件数均包含庭领导监督件数;其他集中清理积案数是已经集中清理完毕的案件数,目前仍有13件案件或在分期履行中和跟踪调查中。

 

表四统计数据显示,在236件已结未了案件中,除已在两次集中清理中以其他方式清理的106件外,117件得到全案处理。承办人在117件自行处理的案件中,发生来信来访的有27件,占自行处理案件总数的23.08%。经调卷检查,大部分系信息沟通不畅,公开告知不及时,使申请人产生误解,少量案件涉及当事人及其他利益相关人权益,而造成的来信来访。在27件来信来访中,由庭长监督并提交庭务会议讨论得到妥善处理的有20件;另7件有的是重复来信来访,已一并处理;有的经过释明法律,告知执行过程和调查结果,得到当事人的理解。

三、规范管理的初步思考和建议

由于社会诚信意识缺失,少数社会管理部门主动配合协助人民法院执行工作的意识尚未提高到一定层次,且诸多配套措施尚不完备,因而执行案件中被执行人行踪和财产去向不明、或在现有协调机制下尚无法彻底查清的现象无法得到根治,故以执行和解、中止、本终方式结案的“已结未了”的案件还会存在,因此,强化对该类案件事先严格把关,事中规范管理是一项长期而艰巨的任务,笔者建议从以下三个方面强化规范管理:

1、强化事前把关机制。在初执案件报结时,执行长、庭长应当坚持严格审查和把关制度,一要严格审查执行措施公开制度的落实情况,检查承办人姓名和联系方式是否告知当事人,检查各项执行措施的运用情况和财产、人员调查情况及结果是否及时告知当事人,检查当事人对法院执行工作合理的意见建议是否得到采纳,以执行公开促进执行公正,消除当事人与承办人信息不对称所造成的沟通上的障碍,以取得当事人的理解。二要严格审查被执行人财产和人员去向等调查工作是否全面,措施是否穷尽,在目前所能调查所得的材料是否完整;严格审查对当事人提供的信息是否已经得到核实及承办人是否已将核实情况告知提供方,让当事人感到法院执行工作确已到位,减少当事人对法院的误解。三要严格审查各项强制执行措施是否规范,是否符合法律法规,有无损害当事人和利益相关人的合法权益;严格审查以执行和解、中止、本终方式报结的案件是否适法、适时和适当。通过以上严格把关制度,减少该类案件在结案中的比例,以此压缩积案。

2、强化原承办人的“主责”意识。一是进一步强化司法为民意识。要通过结合执行工作实际,深入学习和加深理解党的十八大精神和科学发展观的精神实质,真正将“党的事业至上、人民利益至上、宪法和法律至上”为核心内容的社会主义法治理念入脑入心。努力克服就事论事、简单操作、就案办案、机械办案等缺陷。二是注重培育悲悯情怀。为群众排忧解难是法律赋予我们法律工作者的职责,对当事人要有深切的悲悯情怀,真正认识到法官的悲悯情怀是法官宽厚的人文情怀、职业道德和社会良知的体现。坚决克服对当事人来电来信来访,要么颐指气使、口气生硬,要么消极对待、敷衍推诿等现象。要以宽厚的人文情怀、精湛的执行艺术和接访艺术,办好每一件案件。三是强化责任意识和职责。明确责任制,执行庭庭长是该类案件后续处理的第一责任人,执行长和原承办人就是具体责任人,后续处理中非特殊原因不得随意更换承办人。因原承办人离开执行部门的案件,由庭长指定承办人,并及时告知申请人。在后续处理过程中,对敷衍推诿、消极塞责的承办人要落实责任追究制,以此抓好此类案件的后续处理,努力兑现当事人的胜诉权益。

3、强化类案的规范管理。努力探索将该类案件由机制外运作,纳入机制内规范管理模式,笔者建议,一要建立“已结未了”案件的电子台账。要在每月司法统计日之后,由原承办人提供、内勤输入《中止、终结本次执行程序、和解案件的登记台账》,进行统一管理。在安排日常执行工作时,依职权定期安排集中查控工作,持续调查该类案件的执行线索,定期告知申请人。对申请人提供的线索,承办人要在规定的时间节点内调查核实,以适当的方式将调查结果告知申请人。原承办人要在每月庭务会议上汇报该类案件的后续动态(被执行人履行能力的变化、和解结案后被执行人履行情况、申请人态度变化情况等),以便庭长掌握动态、定期分析该类案件的实际状况,统一安排该类案件的后续工作。对符合恢复执行条件的案件,要及时启动恢复执行程序,以保障申请人的权益。案件一经执结清理,执行长和庭长要按照初执案件报结审查程序,对案件法律文书、调查材料、执行款发放手续是否齐全,进行严格审查。二要建立健全《当事人来电来信来访登记簿》。承办人或者其他干警对当事人来电来信均应及时登记,并向庭长汇报。庭长要将该方面的信息告知承办人,由其认真处理和答复,并在登记簿上记录答复情况。庭长要定期检查《当事人来电来信来访登记簿》,对处理情况予以跟踪监督。三要发挥庭务会议的集体把关作用。在各类案件后续工作中,原承办人认为需要恢复执行的、变更追加被执行人、采取拘留罚款措施的,要在庭务会议上充分说明是否适法、适时、适当,是否依法保护案外人的合法权益,同时应当阐明理由和法律依据;对因需要借助社会管理部门协助和启动执行协助网络机制的,一概由庭务会议讨论决定。四要强化疑难案件的研讨机制。对涉及社会稳定的敏感性案件、法律关系较为复杂的疑难案件等,在落实执行长负责制为主的重大事项集体讨论制基础上,庭长要组织力量,重点研究,并落实疑难案件研讨的定课题、定人员、定时间以及成果转化等方面的操作措施,以此发挥群策群力作用,防止出现原承办人单打独斗,处理不慎的问题。

(课题组成员:倪其康、龚建华)

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