彭某某诉上海市社会保险事业管理中心劳动和社会保障案——“行政过程”中行政行为的效力认定及确认程序轻微违法的法律适用

【案情】

上诉人(原审原告)彭某某。

被上诉人(原审被告)上海市社会保险事业管理中心。

上诉人彭某某因劳动和社会保障一案,不服上海市黄浦区人民法院(2017)沪0101行初561号行政判决,向本院提起上诉。

原审查明:上海市社会保险事业管理中心(以下简称市社保中心)收到彭某某提交的填写于2017817日的《社会保险业务申报表(申报1)》、湖北省人力资源和社会保障厅于201469日颁发给彭某某的《职业资格证书一级/高级技师》、上海马尚文化传播有限公司(以下简称马尚文化公司)2014610日颁发给彭某某的《聘书》、马尚文化公司2017821日盖章的《情况说明》以及其他申请材料。《社会保险业务申报表(申报1)》载明,申报内容系养老人员调整,项目“高级专加”,马尚文化公司盖章。职业资格证书载明,职业(工种)及等级为高级人力资源管理师一级。聘书载明,聘用彭某某为马尚文化公司高级人力资源管理师一职,聘期自2014610日至20161231日。《情况说明》说明马尚(上海)投资管理有限公司(以下简称马尚投资公司)与马尚文化公司归属同一集团公司控股。市社保中心于201795日向彭某某出具了《受理情况回执》后,查阅了彭某某在本市的劳动经历和社会保险经历,彭某某的劳动经历信息显示,20143月至11月,彭某某系马尚投资公司全日制用工。彭某某在职个人账户信息显示,彭某某20143月以一般人员属性统筹内转入马尚投资公司,至201412月以一般人员属性统筹内转出马尚投资公司。市社保中心据此认定,2014610日,马尚文化公司颁发给彭某某聘书时,彭某某的劳动关系在马尚投资公司,马尚文化公司不是彭某某的用人单位。而沪劳保养发(200644号文《上海市劳动和社会保障局、上海市人事局、中共上海市委宣传部、上海市财政局关于对本市企业具有高级职称的退休科技人员等特殊对象“专加”养老金的通知》(以下简称“44号文”)规定:企业退休的高级技师,退休前需获得劳动保障部门颁发的高级技师资格证书,并在相应的高级技师岗位上由用人单位聘用。市社保中心认为彭某某获得高级技师资格证书后,聘书单位与用人单位不一致,遂于2017920日作出BB04170920S021《办理情况回执》(以下简称被诉回执),告知彭某某其申请的业务不符合办理条件,故不能办理。彭某某不服,向原审法院提起诉讼,请求撤销被诉回执。

 

【审判】

原审认为:市社保中心具有经办本市社会保险事务的行政职权。本案审理的是市社保中心根据彭某某2017817日填报的《社会保险业务申报表(申报1)》申请,于同年920日作出的认定彭某某不符合条件不能办理的行政行为是否合法。双方争议的焦点在于对44号文中“企业退休的高级技师,退休前需获得劳动保障部门颁发的高级技师资格证书,并在相应的高级技师岗位上由用人单位聘用”这一条文中“用人单位”一词的理解。原审认为,市社保中心主张“用人单位”应当根据是否存在劳动关系来认定符合法律的相关规定,即用人单位是指与劳动者建立劳动关系的组织。本案中,20146月彭某某的劳动关系建立在马尚投资公司,而非马尚文化公司,故彭某某的聘书单位确实不是彭某某当时的用人单位。市社保中心据此作出彭某某申请不符合条件不能办理的被诉回执合法有据。彭某某虽主张两家公司具有一定的关联性,但不能否定马尚投资公司与马尚文化公司是两家独立单位的客观事实,故彭某某的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据,不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,于2018123日判决如下:驳回彭某某的诉讼请求;案件受理费50元(人民币,下同),由彭某某负担。判决后,彭某某不服,向本院提起上诉。

上诉人彭某某上诉称,上诉人于2017620日向市社保中心申请高级职称“专加”养老金,经同年711日补充材料后,市社保中心于同月14日出具了《个人账户信息调整核定表(养老)》、《个人账户金额调整反馈表(养老)》,确认上诉人符合“专加”养老金发放条件。2017720日,市社保中心电话通知上诉人,暂停上诉人原本8月起享受的“专加”养老金。为此,上诉人于同月21日、24日、27日和次月4日、7日、16日分别采用上门或电话方式与市社保中心徐汇分中心联系,仍被告知暂停执行发放“专加”养老金,而且没能给出书面通知和正式理由。同年817日,市社保中心徐汇分中心出具了“需要再提供材料”的书面材料,上诉人于821日按照要求提供了材料,后市社保中心于同年920日作出被诉回执,并告知上诉人“没有在外省市工作经历、高级资格证书没有上国家官网、没有低一级资格证书”。上诉人认为,上诉人在2017817日当天没有提出申请办理过任何所谓《社会保险业务申报表(申报1)》业务事项,只是提交了补充材料,但市社保中心将上诉人2017620日申请材料拼凑成所谓817日的申请材料进行受理。市社保中心理应执行上诉人的“专加”养老金核定表,被诉回执于法无据,原审认定事实不清,法律适用不当。请求撤销原审判决,改判支持其原审诉讼请求。

被上诉人市社保中心辩称,市社保中心于2017718日发现同月14日对上诉人的“专加”养老金核定结果有错误,遂将原核定“专加”养老金的行为予以系统内撤销,并于同月20日告知上诉人及其单位相关撤销情况,上诉人情绪激动不愿返还相关核定表。之后,上诉人多次来访咨询,要求解释不予发放“专加”养老金的原因,市社保中心工作人员向其说明因市局明确暂停办理外省市高级专家要求在本市享受“专加”养老金待遇的业务,故撤销了对上诉人的核定结果。同年817日,经上诉人来访咨询,市社保中心工作人员手写告知其补充材料后再受理。次日,上诉人单位再次提出申请,为上诉人申领“专加”养老金,经上诉人于821日补充材料后,市社保中心于同年95日予以受理。经审核,马尚文化公司2014610日聘用上诉人为高级人力资源管理师时,上诉人的劳动关系在马尚投资公司,该情况不符合44号文的规定,且上诉人获得的《职业资格证书一级/高级技师》无法在“国家职业资格工作网”的“01全国联网国家职业资格证书查询系统”中查询到。故市社保中心作出被诉回执并无不当,请求驳回上诉,维持原判。

经审理查明,原审判决认定的事实清楚,二审法院依法予以确认。

二审法院另查明:2017620日,彭某某填写了《社会保险业务申报表(申报1)》,申报表内容为“办理内容养老人员调整,项目高级专加,调整后内容高级人力资源管理师”,提交材料除《职业资格证书一级/高级技师》、《聘书》外,还有马尚文化公司2017620日《企业具有高级职称的退休科技人员等特殊对象“专加”养老金审批表》。同日,市社保中心出具了《受理情况回执》,主要内容为“办事项目养老保险个人账户关键信息调整,办事单位名称马尚文化公司,办事个人姓名彭某某。您在本次申请时提供了以下材料并承诺其内容真实有效:1、《社会保险业务申报表(特殊业务专用)》(申报1);2、证书及聘书复印件;3、企业具有高级职称的退休科技人员等特殊对象‘专加’养老金审批表。本中心现受理您申请的本项业务,收取以上材料,并将在30日内对本项业务进行审核,作出具体办理结果。按照您选择的反馈方式,本中心将于30日后以邮寄方式向您告知办理结果。”彭某某在该《受理情况回执》上签名。201774日,市社保中心出具《补正材料通知书》,彭某某又提交了湖北省职业技能鉴定指导中心2017710日出具的职业资格证书为真实有效的《证明》。2017714日,市社保中心作出《个人账户信息调整核定表(养老)》、《个人账户金额调整反馈表(养老)》,核定彭某某“专加”养老金(调整前金额3839.5元,调整后金额4439.5元),自20171月起补发。

2017718日,市社保中心将其同月14日对彭某某作出的“专加”养老金核定行为予以系统内撤销。因已核定的“专加”养老金被停发,彭某某至市社保中心交涉。2017817日,市社保中心工作人员向彭某某出具书面材料,内容为“1、再提供评高级人力资源管理师评审材料;2、现单位原从事岗位及获证以后重新聘用上岗的材料;3、提供学历证书或初级职称的证书。补充材料后再受理。注:因湖北省高级专家享受津贴资料审核需要,请须再次提供上述资料上报有关部门。”同日,彭某某再次填写了《社会保险业务申报表(申报1)》,申报表内容仍为“办理内容养老人员调整,项目高级专加,调整后内容高级人力资源管理师”。2017821日,市社保中心收到彭某某提供的材料有:马尚文化公司2017821日《情况说明》,内容为“有关彭某某同志工作隶属关系及职称聘评后工作岗位及工资调整情况说明如下:1、马尚投资公司和马尚文化公司归属同一集团公司控股,控股公司因旗下各公司管理费用分摊等,早期将彭某某同志纳入马尚投资公司支付工资、缴纳社保费用。后因集团公司业务调整、转制、归并等,从201411月起将原马尚投资公司人员的工资支付、社保缴纳全部归入马尚文化公司,彭某某同志也在其中。所以就有201411月及12月两家公司转接缴纳社保的情况。早期彭某某同志的工资、社保等虽然由马尚投资公司支付缴纳,但实际工作一直隶属于马尚文化公司。2、彭某某同志在20146月被我马尚文化公司聘为高级人力资源管理师,工作岗位由原公司人事部经理一职调为公司人事部副总监。基本工资不变。应贵中心书面要求我公司提供彭某某同志上述工作期间的情况说明,特此证明”;交通银行国外业务部19899月聘任彭某某为助理会计师职务的《交通银行聘书》、上海市仪表电讯工业局专业技术职务初级评审委员会1989111日确认彭某某具备助理经济师任职资格的证书、上海电视大学19838月颁发给彭某某的毕业证书、考试报名材料。201795日,市社保中心出具《受理情况回执》,主要内容为“办事项目养老保险个人账户关键信息调整,办事单位名称马尚文化公司,办事个人姓名彭某某。您在本次申请时提供了以下材料并承诺其内容真实有效:1、《社会保险业务申报表(特殊业务专用)》(申报1);2、证书及聘书复印件;3、企业具有高级职称的退休科技人员等特殊对象‘专加’养老金审批表;4、湖北省职业技能鉴定指导中心出具的证明;5、单位从事人力资源岗位的情况说明;6、学历证书和下一级职业资格证书复印件;7、报评高级人力资源管理师的其他相关材料。本中心现受理您申请的本项业务,收取以上材料,并将在30日内对本项业务进行审核,作出具体办理结果。按照您选择的反馈方式,本中心将于30日后以邮寄方式向您告知办理结果。”彭某某同日在该《受理情况回执》上签名。2017920日,市社保中心作出被诉回执,彭某某同日签收并在被诉回执上写上意见:依据市人事局2006/44号关于“专加”评选标准符合市政府有关规定,且徐汇区社保中心在2017/714日出具符合国家标准规定,可以享受“专加”核定政策,现在单方面没有理由说明取消享受“专加”政策,为此坚决不接受上述《情况回执》决定。

以上事实,由双方当事人提供的在案证据及庭审笔录予以佐证,二审法院予以认定。

二审法院认为:被上诉人市社保中心依法具有统一经办本市基本养老保险业务,负责社会保险待遇支付的法定职责。从市社保中心对被上诉人彭某某所作行政行为过程来看,市社保中心于2017714日核定了彭某某2017620日的“专加”养老金申请,但于2017718日将之前的核定结果予以系统内撤销,彭某某因“专加”养老金被停发后与市社保中心交涉进而引发行政争议。就本案争议焦点,本院作如下判评:

一、关于彭某某是否符合申领“专加”养老金的办理条件。44号文第一条规定了本市企业具有高级职称的退休科技人员等特殊对象“专加”养老金的范围对象,根据该条第3项的规定,办理条件必须同时符合3个要素,即企业退休的高级技师,退休前需获得劳动保障部门颁发的高级技师资格证书,并在相应的高级技师岗位上由用人单位聘用。本案中,从彭某某2017620日及8172次提供的材料来看,2014610日马尚文化公司聘用彭某某为该公司高级人力资源管理师,此时,彭某某的劳动关系在马尚投资公司。对此事实,除彭某某的劳动经历信息、社保缴费在职个人账户信息能够证明外,马尚文化公司2017821日《情况说明》亦能印证,即“从201411月起将原马尚投资公司人员的工资支付、社保缴纳全部归入马尚文化公司,彭某某同志也在其中。”且彭某某获得的《职业资格证书一级/高级技师》无法在“国家职业资格工作网”中查询到。因此,市社保中心审核认为彭某某的情况不符合44号文规定,作出被诉回执事实清楚、法律适用正确,并无不当。原审判决就此问题的事实认定和裁判理由本院予以确认,不再赘述。

二、关于被诉回执的办理程序。彭某某先后于2017620日、817日分别填写了《社会保险业务申报表(申报1)》,并分别在市社保中心2017620日、95日出具的《受理情况回执》上签名。从上述2份申报表内容来看,均为“办理内容养老人员调整,项目高级专加,调整后内容高级人力资源管理师”;从上述2份《受理情况回执》内容来看,均为“办事项目养老保险个人账户关键信息调整,办事单位名称马尚文化公司,办事个人姓名彭某某”,该2份《受理情况回执》形式一致,均载明了所收取的相关申请材料,告知了“本中心现受理您申请的本项业务,收取以上材料,并将在30日内对本项业务进行审核,作出具体办理结果。”本案中,虽然彭某某称其未被告知“2017714日的‘专加’养老金核定结果予以系统内撤销”,但彭某某因为知道2017714日核定的“专加”养老金被停发而要求解决,故而市社保中心2017817日出具书面材料写明“……补充材料后再受理。注:因湖北省高级专家享受津贴资料审核需要,请须再次提供上述资料上报有关部门。”在此前提下,彭某某亦应市社保中心要求,于2017821日提交了补充材料,市社保中心遂于201795日出具《受理情况回执》明确记载将上述补充材料和之前的材料合并收取予以受理。综合上述证据,能够证明彭某某于2017817日再次补充申请“专加”养老金业务,市社保中心于201795日再次受理并重新进行审核的事实过程。彭某某认为没有2017817日“申请”和201795日“受理”的诉讼意见,本院不予采纳。

需要指出,市社保中心停发2017714日核定给彭某某的“专加”养老金,即市社保中心称于2017718日将之前核定结果予以系统内撤销,是引起彭某某交涉并于2017817日再次补充申请的起因。该系统内撤销原核定结果的行为,从作出被诉回执中的整个过程来看具有关联性和整体性,系市社保中心作出被诉回执行政行为中的一个阶段,但因形式上缺乏一个告知彭某某及办事单位的正式方式,行政程序上有欠妥当,存在不足,属于程序轻微违法的情形。

综上所述,市社保中心要求彭某某补充材料再次受理其“专加”养老金申请,实际上是就彭某某是否符合“专加”养老金办理条件进行的又一次行政复核。市社保中心认为彭某某申请“专加”养老金的业务不符合办理条件,于2017920日作出被诉回执决定不能办理,否定了其2017714日的原核定结果,具有覆盖之前核定行政行为的效力。该行政行为程序上的不足,对彭某某的权利不产生实际影响,但从监督行政主体依法行使行政职权角度出发,本院确认被诉行政行为程序轻微违法,而保留其行政行为效力不予以撤销,故原审判决驳回彭某某的诉讼请求有所不当,应予纠正。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项、第八十九条第一款第(二)项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条第(三)项之规定,判决如下:

撤销上海市黄浦区人民法院(2017)沪0101行初561号行政判决;

确认上海市社会保险事业管理中心于2017920日作出BB04170920S021《办理情况回执》行政行为违法;

 

【评析】

一、作出被诉回执行政行为的程序和效力认定

本案争议焦点为市社保中心所作被诉回执是否合法,对此进行判断不仅涉及作出被诉回执行政行为的程序问题并且涉及效力认定。从查明的事实来看,在上诉人已经取得专加养老金核定的情况下,又被停发,再引起争执后重新申请并作出被诉回执,将被诉回执作为一个完全独立的行政行为看待,还是因与市社保中心之前所作的核定行为相关联,基于本案事实认定从整体上属于一个“行政过程”,是如何审理和判决的基础。

一审判决基于认定被诉回执为一个完全独立的行政行为。如此,一审未审查彭某某2017620日申请,市社保中心于同年714日作出核定行政行为。仅仅针对彭某某2017817日再次补充申请,市社保中心于2017920日作出被诉回执进行审查。显然,一审法院将本案涉及对彭某某的“专加”养老金是否符合办理条件的认定分成完全独立的两个行政行为进行审查。对于这样独立的审查,初看下来,该案判决对于被诉回执的合法性审查并无不当。但与之前的核定行为相比较,问题显而易见:对于同样的申请事项,市社保中心作出了两个截然不同的行政行为,而两个行政行为基于完全的独立性,效力并存;而且对于前一个已核定的“专加养老金”予以停发,建立在什么样的行政行为基础之上,对于上诉人即行政相对人而言,没有一个明确的说法。因此,行政争议的产生是必然的,也无从解决。二审法院在审查中发现了上述矛盾。同时认为,市社保中心在2017714日作出核定行政行为后,并没有实际发放相应的核定款项,即市社保中心实际上停发了其于2017714日核定的“专加”养老金。这一事实行为是引发彭某某再次补充申请,市社保中心作出被诉回执的起因。核定行为以及后续的行为,显然不能截然分开,这就需要引入“行政过程”这一说法,即行政机关为了实现一定的行政目的,依据法律,实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。

本案中市社保中心在审核彭某某是否符合办理“专加”养老金过程中所作的系列行为是一个整体的动态过程,即行政具有过程性特点,后一个行为是前一个行为的延续,前一个行为又具有被后一个行为覆盖的特点;各行为既具有独立性,又具有关联性,从而最终实现一定的行政目的。结合本案实情,彭某某在市社保中心作出核定行政行为后,因被停发而再次根据市社保中心的要求补充材料申请“专加”养老金,市社保中心再次受理后作出被诉回执行政行为,实际上是就彭某某是否符合“专加”养老金办理条件进行的又一次行政复核,属于整个行政过程。故市社保中心认为彭某某申请“专加”养老金的业务不符合办理条件,于2017920日作出被诉回执行政行为,告知不予办理,即否定了其2017714日所作的核定行政行为,具有覆盖之前核定行政行为的效力。

二、本案判决确认违法的法律适用

(一)被诉回执是否合法

1、市社保中心作出被诉回执的职权依据是否合法

根据《中华人民共和国社会保险法》第八条规定,社会保险经办机构提供社会保险服务,负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。对此,市社保中心依法具有统一经办本市基本养老保险业务,负责社会保险待遇支付的法定职责。

2、市社保中心作出被诉回执的事实认定及法律适用是否合法

沪劳保养发(200644号文《上海市劳动和社会保障局、上海市人事局、中共上海市委宣传部、上海市财政局关于对本市企业具有高级职称的退休科技人员等特殊对象“专加”养老金的通知》(以下简称44号文)第一条规定了本市企业具有高级职称的退休科技人员等特殊对象“专加”养老金的范围对象,根据该条第3项的规定,办理条件必须同时符合3个要素,即企业退休的高级技师,退休前需获得劳动保障部门颁发的高级技师资格证书,并在相应的高级技师岗位上由用人单位聘用。本案中,从彭某某2017620日及817日两次提供的材料来看,2014610日马尚文化公司聘用彭某某为该公司高级人力资源管理师,此时,彭某某的劳动关系在马尚投资公司。对此事实,除彭某某的劳动经历信息、社保缴费在职个人账户信息能够证明外,马尚文化公司2017821日《情况说明》亦能印证,即“从201411月起将原马尚投资公司人员的工资支付、社保缴纳全部归入马尚文化公司,彭某某同志也在其中。”且彭某某获得的《职业资格证书一级/高级技师》无法在“国家职业资格工作网”中查询到。因此,市社保中心审核认为彭某某的情况不符合44号文规定,作出被诉回执事实清楚、法律适用正确,并无不当。

3、市社保中心作出被诉回执程序是否合法

根据前述判定,本案中市社保中心所作的被诉回执具有覆盖之前核定行为的效力。但需要指出的是,市社保中心二审中确认其于2017718日通过内部系统中所操作的“撤销变更”撤销了其2017714日作出的核定行政行为,对于市社保中心的“系统内撤销”行为又该如何认定呢?

对此,我们认为,市社保中心的“系统内撤销”行为缺乏对外的正式形式,显然不具有外化的法律效力,该撤销行为从法理上是不成立的。但从作出被诉回执中的整个过程来看,市社保中心实际停发了2017714日其原本核定发放彭某某的相关款项,而之所以停发也是基于该“系统内撤销”,彭某某也因得知停发而引发了2017817日的再次补充申请。故该“系统内撤销”行为与市社保中心之前作出的核定行为以及后续的被诉回执行政行为都具有关联性和整体性,系市社保中心作出被诉回执行政行为中的一个过程。然在形式上缺乏对外生效的正式方式,导致作出被诉回执行政行为程序违法。

(二)本案确认违法判决方式的适用分析

根据上述判定,被诉回执存在程序违法情形,这就涉及本案最终处理适用新行政诉讼法关于判决确认违法的相关规定中的哪一种情形。

第一种判决确认违法情形:新行政诉讼法第七十四条第一款第(一)项规定,行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。

第二种判决确认违法情形:新行政诉讼法第七十四条第一款第(二)项规定,行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。

第三种判决确认违法:新行政诉讼法第七十四条第二款第(一)项规定,行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的。

从上述规定来看,涉及行政行为程序违法的法律适用上尚存在不周延的情况,对应本案情况如何判决及适用法律是一个挑战。综合案情及上述法律规定认为,如果根据新行政诉讼法第七十四条第一款第(一)项、第二款第(一)项的规定确认市社保中心所作被诉回执行政行为违法显然并不适当。

从本案判定被诉回执行政行为程序违法来看,系市社保中心的“系统内撤销”这一过程行为缺乏外化的有效正式方式,这种程序违法的程度,显然未达到违反正当程序原则的程度,对当事人权利不产生实际影响,即不属于对当事人重要程序性权利产生实际损害的程序违法。但从监督行政主体依法行使行政职权角度出发,被诉回执行政行为作出仍然程序欠妥,符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条第(三)项规定“其他程序轻微违法的情形,”本案据此适用新行政诉讼法第七十四条第一款第(二)项规定的规定,确认被诉回执行政行为程序轻微违法,但不撤销被诉回执行政行为效力。适用该条文的目的之一也符合该条的立法目的,即有效解决行政争议,防止撤销重作判决造成的不必要的行政和司法程序空转。

综上,本案二审判决撤销原审判决,依法改判确认被诉回执行政行为违法。

 

案例索引

2018)沪03行终213

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