赵某某、陈某某诉上海市人民政府驳回行政复议申请决定案——滥用诉权的认定规则及其限制路径

【案情】

原告赵某某、陈某某因不服上海市人民政府(以下简称“市政府”)、上海市静安区人民政府(以下简称“静安区政府”)、上海市住房和城乡建设委员会(以下简称“市住建委”)及上海市规划和国土资源管理局(以下简称“市规土局”)的政府信息公开答复,以及因认为上述行政机关未履行政府信息公开法定职责,向市政府提出226件行政复议申请。市政府受理后,经查上述226件行政复议申请所涉政府信息公开申请,内容主要是要求市政府、静安区政府、市住建委及市规土局公开上海市静安区永源浜地块动拆迁、赵某某、陈某某户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。另查明,赵某某、陈某某户房屋原位于上海市静安区延安西路37653号,后被纳入该区永源浜地块拆迁范围。因未与拆迁方达成补偿协议,原上海市静安区房屋土地管理局于2001年依法对该户房屋作出拆迁裁决。该户对裁决行为不服先后提起行政复议与行政诉讼,均未获支持。赵某某、陈某某继而以本人或家属名义先后向市政府、静安区政府、市住建委及市规土局等申请信息公开1000余件,后续提起行政复议600余件、行政诉讼400余件。赵某某、陈某某因不满房屋拆迁安置补偿,非以获取政府信息为目的,大量、反复提出信息公开申请,并申请行政复议,已经明显超出了公民依法、理性、诚信、正当行使政府信息公开及行政复议权的合理限度,不具有值得行政复议程序保护的合法权益,属于滥用政府信息公开及行政复议申请权行为,故其行政复议申请不符合行政复议法定受理条件。20171120日,市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定,向赵某某、陈某某作出《驳回行政复议申请决定书》。赵某某、陈某某不服,向提起本案诉讼,请求撤销上述驳回行政复议申请决定。

 

【审判】

原审认为:公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起行政诉讼,但起诉应当符合法定起诉条件。公民申请获取政府信息,必须符合法律规定的条件、程序和方式,符合《信息公开条例》的立法宗旨。就本案而言,原告因拆迁纠纷先后向市政府、静安区政府、市住建委及市规土局申请公开政府信息1000余件,后续提起行政复议600余件、行政诉讼400余件。本案中226件行政复议申请所涉政府信息公开申请的内容,是分别要求市政府、静安区政府、市住建委及市规土局公开本市静安区永源浜地块动拆迁、原告户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。原告反复多次、恣意提起琐碎的、相同或类似的请求,超越了权利行使的正当界限,背离了政府信息公开制度的初衷与立法目的,属于滥用政府信息公开及行政复议的申请权。原告对驳回其行政复议申请的被诉复议决定不服所提起的行政诉讼,缺乏诉的利益、违背诉权行使的必要性、正当性,不符合法定的起诉条件。据此,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第(八)项和第三款之规定,裁定如下:驳回原告赵某某、陈某某的起诉,案件受理费人民币50元(原告已预缴),退还原告赵某某、陈某某。原审裁定后,赵某某、陈某某不服,上诉于上海市高级人民法院。

 二审法院认为:上诉人赵某某、陈某某因其户房屋拆迁纠纷反复不间断地向区级和市级政府部门申请政府信息公开,申请内容重复类似,均涉及上海市静安区永源浜地块动拆迁、上诉人户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。且无论政府部门如何答复,是否提供其要求获取的信息,上诉人均会提起行政复议或诉讼,其行为已偏离了政府信息公开制度、行政复议和诉讼制度设立的初衷,其起诉丧失了诉权行使的必要性和正当性。因此,原审裁定驳回上诉人的起诉正确,应予维持。上诉人赵某某、陈某某的上诉缺乏依据,应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

 

【评析】

行政诉权是为我国现行《宪法》和《行政诉讼法》等法律所认可和保障,贯穿于整个诉讼过程并为诉讼双方当事人所共享,以实现行政法治和保障公民、法人或者其他组织合法权益为依归的一项公法上的基础性的程序性救济权利。伴随着新行政诉讼法和立案登记制的实施,我国行政诉权的保护迈入了全新的阶段。但与此同时,行政诉讼领域里出现了大量的不当行使诉权的现象,对正常的行政诉权保护秩序造成了极大的滋扰,行政资源和司法资源遭受巨大浪费。同时行政诉权行使的依法规范也是行政诉权保护的另一面,因此有必要对不当行使诉权的行为进行依法规范。

本案的争议焦点在于两原告提起本案的诉请是否应当被判定为违背诉权行使必要性、正当性的滥用诉权行为,以及如果滥用诉权行为成立应当如何裁判的问题。而要将上述争议焦点问题予以圆满回答,需要将其切分为三个层次的问题进行探讨:其一,滥用诉权的认定标准问题;其二,滥用诉权的认定程序问题;其三,滥用诉权的规制问题。

一、滥用诉权的认定标准问题

我国关于滥用诉权规范问题的政策和法律规范依据正日益完善。特别是《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的出台为我们认定和规范滥用诉权行为提供了依据。但是对于滥用诉权行为的含义,相关规定并没有给出明确的界定,理论界和实务界也存在诸多争议。对此,在现阶段滥用诉权内涵和外延尚未被充分认知的情况下,撇开具体含义之争,对于如何判定当事人是否构成滥用诉权行为,需要从以下三个构成要件进行综合分析:

(一)当事人具有违背诚信原则行使诉权的主观恶意

诚实信用原则不仅是民法中的“帝王条款”,也是“君临全法域之基本原则”。当事人违背诚实信用原则,违背诉权行使的宗旨和目的行使诉权,是各国认定滥用诉权共通的衡量因素。它禁止原告提起不以实现自己的权利为目的,而以向行政机关施加压力、加重行政机关或者人民法院负担为目的反复提起诉讼等滥用诉权的行为。如果当事人请求法律保护的目的与行政诉讼制度的目的存在实质性的相悖,其就丧失了权利保护的必要性,学界称之为“恶意之禁止”。

(二)当事人具有实施滥用诉权的外在行为

滥用诉权的外在表现形式多样,对其进行周延的概括存在一定的难度,本文亦无法罗列完毕,下面仅列举几例典型情形进行阐述:

1.一定周期内提起一定数量的诉讼

当事人在一定周期内提起的诉讼数量与被认定为滥用诉权的风险成正比关系。在既往被认定为“滥诉”的案例中,特别是在信息公开案件中,当事人围绕着原始纠纷,利用行政诉讼近乎零成本的优势,进行批量诉讼、循环诉讼。在这些数量庞大的行政案件中,当事人的诉讼请求大都并不能得到支持,经法院审理释明后,应当知道如何依法维护自身权益,在明知其诉请不能得到支持的情况下仍一再提起诉讼,构成滥用诉权。

2.恶意启动行政诉讼救济程序

诉权的行使需要在既定的法律轨道内。当事人滥用政府信息公开申请权、行政复议权等程序性权利,进而恶意启动司法救济权利并利用诉讼程序发泄对公权力的不满,任意挤占有限的司法资源,属于滥用诉权行为。

3.重复起诉

“重复起诉”是滥用诉权的主要表现形式之一。它是指起诉人就同一诉讼标的重复起诉的情况。禁止重复起诉实际上是诉讼拘束,它的基本依据是在同一事项上应当尊重既往司法裁判结果,维护其既定的效力。在司法实践中,重复起诉的表现形式主要是当事人对同一诉讼标的,通过来回变换形式上的案由、当事人、诉讼请求,换汤不换药,不依不饶地进行缠讼。

4.无理缠讼行为

该种情形在实践中主要表现为:当事人基于泄愤、炒作、提升级别管辖、滋扰等非理性的目的反复提起的不符合行政诉讼起诉条件的诉讼,在人民法院对当事人进行相关释明后,依然拒绝改正的诉讼行为。

(三)当事人的行为导致行政资源和司法资源过度耗费的不良后果

行政诉权是国家提供给当事人的一项救济权利,必然会使得行政资源和司法资源产生一定的消耗,这属于公共资源的合理消耗,属于国家应当负担的合理义务。正当行使诉权所消耗的成本转化为社会正义,而滥用诉权则造成行政资源和司法资源的绝对损失,导致国家行政资源和司法资源的投入与所得不对称的局面大量发生。

本案系判定原告违背诉权行使必要性、正当性的滥用诉权案件,依据上述滥用诉权认定标准,来审视两原告的行为是否构成滥用诉权行为:

第一,两原告具有违背诚信原则行使诉权的主观恶意。两原告因其户房屋拆迁纠纷反复不间断地向区级和市级政府部门申请政府信息公开,申请内容重复类似,均涉及上海市静安区永源浜地块动拆迁、上诉人户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。原告反复多次、恣意提起琐碎的、相同或类似的请求,并非以保护自身的正当权利为目的,而是为了向行政机关施加压力、加重行政机关或者人民法院负担为目的,已经超越了权利行使的正当边界,具备了滥用诉权所要求的违背诚信原则行使诉权的主观恶意要件。

第二,两原告具有实施滥用诉权的外在行为。两原告围绕着原始纠纷,在近三年内滥用政府信息公开申请权、行政复议权等程序性权利,进而反复多次进行重复起诉和无理缠讼,恶意启动司法救济权利并利用诉讼程序发泄对公权力的不满,任意挤占有限的司法资源,属于滥用诉权的行为。  

第三,两原告的行为导致了行政资源和司法资源的过度耗费。两原告在本案中接连提起数量庞大的、琐碎的、相同或类似的信息公开、复议申请等诉讼请求,违背了权利行使的初衷,相关行政救济制度被恶意利用,国家设立相关救济的初衷和目的被稀释殆尽,公共资源的消耗与所得极端地不成比例。故两原告的行为依法应当予以规范。

综上,两原告的行为符合滥用诉权的构成要件,依法应当被判定为滥用诉权行为。

二、滥用诉权的认定程序规则问题

本文认为审理滥用诉权案件应当坚持“由行政机关先行认定,人民法院审查在后为主,人民法院主动审查认定为辅”的原则。具体说来,即由行政机关对当事人是否构成滥用诉权进行先行认定,并由其对该认定进行相关事实和法律上的举证,最终由人民法院结合案件事实进行审查认定。只有对少数明显具有滥用诉权行为表现和倾向的行政案件,人民法院方可主动进行审查认定。理由如下:其一,在立案登记制实施以后,起诉条件审查对滥用诉权和恶意诉讼案件过滤作用有所减弱;其二,由于滥用诉权和恶意诉讼认定问题本身具有一定的复杂性和特殊性,需要人民法院结合案件相关事实进行审慎判断;其三,根据我国现阶段行政法治的发展需要以及我国行政诉讼法的目的和宗旨,不宜由人民法院单独就该类案件主动进行审查。

本案系上海法院首次对当事人滥用诉权进行限制的案件,基于上述原因,案件对两原告滥用诉权的认定较为谨慎和谦抑。故本案中,法院基于被告的答辩和举证材料,并结合案情进行综合认定两原告的行为构成滥用诉权,合乎法理和情理。

三、滥用诉权规范路径的选择问题

目前,我国对于当事人滥用诉权行为的规范机制在立法层面存在缺失,司法实践也尚处于初步探索阶段。探究符合我国现阶段国情的诉权行使规范机制是立法和司法实践都需要面对和解决的问题,比如可以考虑通过加强法律释明、建立特定案件强制代理制度、建立司法信用信息库、健全行政争议多元化纠纷解决等机制建设,使得行政诉权的行使始终能够运行在法治化的轨道上。但在现有的法律制度框架下,“践行立案登记制之本意”无疑是一个务实选择。

立案登记制的本意和初衷在于从规范和保障人民法院依法立案方面保护当事人的诉权,防止出现人民法院在立案阶段过度审查、未审先判以及“不立不裁”的问题。但它并不意味着人民法院可以无限制的降低当事人的起诉门槛,将不符合起诉条件的案件纳入到司法程序中。人民法院对于不符合起诉条件的案件,即使已经立案,仍应当裁定驳回起诉。

本案中的两原告的行为构成滥用诉权,超越了诉权行使的正当边界,并不具备值得保护的诉的利益,不符合法定的起诉条件。对于此类案件,人民法院应当裁定不予立案或者驳回,依法维护好立案秩序,树立起司法权威。本案裁判结果无疑对于进一步探索滥用诉权的限制路径具有重要的指导价值。

 

案例索引

2018)沪行终409

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